在统筹推进疫情防控和经济社会发展工作的情形下，今年《政府工作报告》强调以保促稳，坚持稳中求进。“六保”是应对疫情冲击，推进经济快速恢复的基础，“六保”是今年“六稳”工作的着力点，守住“保”的底线，才能稳住经济基本盘，才能推动经济回归到常态化发展的路径上，在“稳”的基础上才能稳中求进，进一步培育经济中长期发展的潜在动力。保、稳、进是层层递进、相互依存的关系，是解决当前问题和化解中长期矛盾相结合的重要举措。从明确今年发展目标出发，《政府工作报告》充分体现民生优先原则，从优化宏观治理体系、激活市场主体活力、扩大内需、推进更高水平开放、完成脱贫攻坚等方面明晰了一系列发展目标和改革举措。
一、不提经济增速的具体目标不代表不重视经济增长
与以往不同，今年政府工作报告中没有明确全年经济增速目标，这并不代表不重视经济增长。相反，今年我国特别重视经济稳定增长，自疫情爆发以来，政府一直把推进复工复产达产作为最重要的工作之一，千方百计促进企业复工，出台一系列政策保障企业复产达产。与以往相比，当前我国更需要借助稳定经济增长走出一条有效应对疫情冲击，实现良性循环的路子。今年政府工作报告之所以不明确全年经济增速目标的原因在于：一方面GDP增速是同比数据，当前我们经历的是历史罕见的疫情冲击，直接拿同比数据参照有失偏颇；另一方面，当前全球经贸形势高度不确定性，直接武断的制定经济增速目标不符合可持续发展的科学观念。与定量的经济增速目标相比，实现全面建成小康社会、全面脱贫的发展目标更符合人民需要。
特别突出保就业目标，适当提高CPI涨幅，为后续宏观政策调控留下空间。今年受疫情冲击我国就业压力巨大，尽管今年城镇新增就业900万人的目标，较2019年相比从绝对数量上有所下滑，但从今年实际就业来看，前4个月新增就业约350万人，城镇调查失业率约6%，要达到900万新增就业目标仍需要政府出台一系列保就业、促就业的措施。另外，从居民消费价格指数看，尽管当前我国CPI涨幅相对稳定，影响CPI指数的猪肉及其它食品价格有所回调，全年通胀压力可控，但《政府工作报告》仍小幅上调了CPI涨幅目标，这主要是为接下来我国实施更加灵活适度的货币调控政策留下空间。
全面脱贫建成小康社会、六保六稳、守住不发生重大风险底线以及培育中长期发展动力是今年的四大发展目标。首先，脱贫攻坚，全面建成小康社会是今年的头等目标，全面脱贫、全力让脱贫群众迈向富裕是让全体人民享受改革开放成果的重要举措，也是我国对全体人民的承诺。其次，要做好“六保”工作，“保”是稳定发展的基础，是实现全年发展目标的重要保障；再次，在一系列保、稳措施的基础上，应对财政的收支不平衡、境外金融市场的剧烈波动，我们要守住不发生重大风险的底线，打赢三大攻坚战；最后，在保、稳的基础上，今年作为十三五规划的完结年以及十四五规划的制定年，我们要着眼于长期发展，稳中求进，培育经济中长期发展的动力。
“六保”是疫情防控常态化下，推进经济快速恢复的基础，是我国应对各种风险挑战的重要保证。具体来看，“六保”工作主要侧重在三大方面，即保民生就业、保市场主体和保社会运行。
保民生就业的重点在于做好就业保障和社会保障。今年政府工作报告特别突出民生优先，稳就业保民生是今年的重中之重。当前我国就业市场面临两大突出问题：一是大学生就业难问题，今年我国高校毕业生达874万人，根据相关调查数据显示，目前部分高校大学生的就业签约率仅接近30%左右；二是结构性失业现象突出，受疫情冲击的旅游、商贸、餐饮、会展等服务业人员失业明显攀升，同时农民工及低收入阶层的延缓就业现象突出，部分地区的低收入家庭甚至出现了因疫返贫现象。今年政府将继续加大以训稳岗规模，今明两年职业技能培训3500万人次以上，高职院校扩招200万人，将继续对招聘应届大学生的企业进行一定比例的补贴，鼓励企业为大中专院校学生提供顶岗实习机会，支持农民就近就业创业，扩大以工代赈规模，鼓励各地政府根据实际情况对农民工就业进行补贴；同时政府特别鼓励创新就业方式，鼓励借助居家就业、在家创业以及一身多职等方式来解决就业难题。在社会保障上，政府工作报告特别强调保障近3亿人的养老金按时足额发放，且基本养老金还要有所上调；居民医保人均财政补贴今年将继续增加30元，扩大失业保险保障范围，将参保不足1年的农民工等都纳入常住地保障，全面提升社会保障水平，持续保障和改善民生。
保市场主体的核心在于保企业活下去和保产业链供应链稳定。为有效应对疫情对企业经营带来的冲击，今年政府从减税降费、融资等方面出台了一系列保市场措施。免征中小微企业养老、失业和工伤保险单位缴费，减免小规模纳税人增值税，免征交运、餐饮、旅游行业等服务增值税都延续至今年年底，小微企业、个体工商户所得税缴纳延缓至明年，预计全年为企业新增减负超过2.5万亿元，超市场预期。同时，进一步加大对中小微企业的信贷支持，在去年小微企业信贷高增长的基础上，明确今年大型商业银行普惠型小微企业贷款增速维持在40%以上的高增速水平，中小微企业贷款延期进一步延长，持续降低中小微企业综合融资成本。在保企业活下去的基础上，为有效应对外部市场环境的剧烈变化，政府工作报告还特别提出保产业链和供应链的稳定，继续加大对外贸企业信贷投放，支持制造业升级，确保我国重点产业链的稳定发展。
保社会运行的关键在于保粮油能源安全和保基层组织运行。粮油能源安全是我国国家安全的重要组成部分，政府工作报告明确指出14亿人的饭碗我们务必牢牢端在自己手中，“手中有粮、心中不慌”，今年我国将继续新建高标准农田8000万亩。自疫情爆发以来，我国社会始终保持稳定，粮食和重要农副产品稳定供给功不可没，这充分验证了我国一直以来坚持18亿亩耕地红线，确保国家粮食安全战略的正确性。在能源安全上，我国将继续大力发展可再生能源，提升能源储备能力。另外，高效有序的基层运行是社会稳定运行的基础，今年拟新增的1万亿元财政赤字规模和发行的1万亿元抗疫特别国债都将借助特殊的转移支付机制全部转给地方，资金直达市县基层，直接惠企利民，保障基层的运作，保障中国社会“毛细血管”组织的畅通和高效运行。
三、以保促稳，推动经济回归常态化发展
在“六保”工作稳住经济基本盘的基础上，为更好应对内外部复杂的经济社会环境，推动经济回归到常态化发展的状态，政策工作报告明确了一系列举措。
在宏观政策上，更好发挥财政政策在供给侧改革中的引导作用，继续为企业减税降费，幅度较2019年进一步提升；建立财力协调的中央和地方财政关系，新增财政赤字1万亿元，发行1万亿元特别国债，这2万亿元资金借助特殊转移支付机制全部给地方。货币政策要更加灵活适度，引导广义货币供应量和社会融资规模增速明显高于去年。就业政策要全面强化，促就业举措要应出尽出，拓岗位办法要能用尽用。
构建双循环，逐步形成以国内大循环为主体，国内国际双循环相互促进的新发展格局。我国是制造业大国，具有全球最完整、规模最大的工业体系、强大的生产能力和完善的配套能力，拥有1亿多市场主体；同时我国具备全球最大的消费市场，拥有4亿多中等收入群体在内的14亿人口形成的超大规模内需市场。接下来我国要加大供给与需求的对接，着力打通生产、分配、流通、消费各个环节，形成良好的国内大循环。与此同时，在逆全球化思潮上升的背景下，我国将继续扩大开放合作，推动产业链的全球化及全球经贸合作的发展，加快补齐短板，维护产业链和供应链安全，持续优化外循环，形成国内国际双循环相互促进的新局面。
在需求政策上，今年我国将继续实施全面扩大内需战略。推动消费回升，支持受疫情冲击严重的相关服务业快速恢复发展，支持电商、快递等服务下沉，拓宽农村消费；以城镇化建设推动消费升级，促进公共服务均等化，继续鼓励新能源汽车消费，挖掘我国消费市场潜力，让消费成为我国经济稳定增长的基础；持续扩大有效投资，安排地方专项债3.75万亿元，较2019年增加1.6万亿元，提高专项债中用作项目投资的比例，中央预算内投资安排6000亿元，比2019年增加近230亿元；加强新型基础设施建设，加强交通水利等重大工程建设，增加国家铁路建设资本金1000亿元。
在激活市场主体上，实施国企改革三年行动，深化混合所有制改革，基本完成剥离办社会职能和解决历史遗留问题；优化民营经济发展环境，构建亲清政商关系；推动制造业升级，大幅增加制造业中长期贷款，推进智能制造、数字经济、生命健康及新材料等新兴产业发展；支持科技创新企业发展，提高科技创新支撑能力，引导企业持续增加研发投入，重组国家重点实验室，实行重点项目攻关“揭榜挂帅”，加大知识产权保护，发展创业投资，增加创业担保贷款，新建一批双创示范基地等。
四、稳中求进，通过改革培育新动能
在“六保”和“六稳”的基础上，政府工作报告提出稳中求进。“进”是从中长期发展角度进行长远布局，困难挑战越大，越要深化改革，破除体制机制障碍，激发内生发展动力。与以往不同，今年在两会之前，国家出台了一系列促进中长期改革和发展的文件，充分反映了在全球疫情蔓延以及逆全球化抬头背景下，中央深化改革和推进开放的坚定决心。
完善社会主义市场经济体制，系统性激发市场活力。改革开放以来，中国特色社会主义市场经济理论不断升华，实践不断突破，为贯彻落实十九大和十九届四中全会关于坚持和完善社会主义基本经济制度的战略部署，5月中共中央、国务院发布重磅文件《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》，从适应新时代高质量发展的需要出发，系统建构了新时代中国特色社会主义市场经济体制的总体构架、运行机制和基本特色，彰显了中国将进一步深化市场化改革和扩大开放的基本政策导向。文件在中国特色社会主义市场经济的理论和实践上有一系列重大突破，明确以完善产权制度和要素市场化配置为重点全面深化经济体制改革，首次提出市场经济的三大基础性制度（产权制度、准入制度和公平竞争制度），明确了政府在经济发展和运行中的五个功能和作用，提出了三大基础性保障制度（社会保障、信用保障和法治保障），并在国企国资改革、打破行政垄断、支持民营经济、提高市场化程度、保障公平竞争等多个重点领域和关键环节部署了具体改革任务。文件的出台有利于我国构建更加系统完备、更加成熟定型的高水平社会主义市场经济体制，全面激发市场活力。
推进要素市场化配置改革，以要素改革为重要突破口。完善要素市场化配置是建设统一开放、竞争有序市场体系的内在要求。今年4月中共中央、国务院发布《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，在土地、劳动力、资本、技术和数据五大要素市场化配置导向上实现了重大突破。一要推动土地要素城乡间流动，促进土地要素区域间合理配置，充分运用市场机制盘活存量土地和低效用地，实现土地要素高效集约利用。二要健全统一规范的人力资源市场体系，加快形成高端人力资源市场，重视构建企业家市场，形成合理的定价机制，统筹各方力量加大在职培训。三要发挥资本市场的枢纽作用，增加有效金融服务供给，发挥资本要素在整个要素市场化改革中的领头作用，让资本市场成为企业中长期资金的最重要来源地，发挥好资本市场风险分散功能，化解潜在金融风险。四要推动分散的国内技术市场加速整合、相对集中，优化技术市场服务体系。五要构建相对集中的数据交易市场，统一数据标准和交易规则，促进数据要素与资本市场良性互动发展。要素市场化配置机制的一系列改革举措旨在破除阻碍要素自由流动的体制机制障碍，健全要素市场体系，有利于从根本上提升我国中长期的生产率水平。
坚实完善人民群众合法权益的法制保障。民法典是新中国第一部以法典命名的法律，具有重大里程碑意义。此次两会审议的民法典草案共7编、1260条，包括总则、物权、合同、人格权、婚姻家庭、继承、侵权责任，以及附则，对经济社会生活影响广泛。一是在完善物权法律制度部分，新民法典根据十九届四中全会精神将有关基本经济制度的规定修改为“国家坚持和完善公有制为主体、多种所有制经济共同发展，按劳分配为主体、多种分配方式并存，社会主义市场经济体制等基本社会主义基本经济制度。”二是民法典对土地承包经营权的相关规定作了完善，以适应“三权分置”后土地经营权入市的需要，进一步为市场经济要素流动扫清障碍。三是人格权独立成编，这向世界宣示我国以人为本的优良传统和优秀品质，对民主政治和法治国家建设具有里程碑意义。四是当前正处于新冠肺炎疫情发生及防控的关键时期，围绕与疫情相关的民事法律制度，新增了三大抗疫新规，即监护人制度、建筑物所有权、物资征订，使得在特殊情况下这些领域有法可依、有章可循。民法典作为我国第一部系统性的保障人民合法权益的法律，其是实现国家治理体系和治理能力现代化、完善社会主义市场经济制度的必然要求和重要手段。
升级完善区域发展战略，全面激活区域发展。上世纪90年代末以来，我国提出西部大开发（1999年）、振兴东北（2003年）、中部崛起（2006年）、东部率先的“四大板块”协调发展战略；十八大以来，陆续提出京津冀协同发展、长江经济带、长三角一体化、支持海南全面深化改革开放、粤港澳大湾区以及黄河流域生态保护和高质量发展等重大区域战略；2019年以来，明确推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局，要求按照客观经济规律调整完善区域政策体系，根据各地条件合理分工，发挥各地比较优势，形成几个能够带动全国高质量发展的新动力源；十九届四中全会提出提高中心城市和城市群综合承载和资源优化配置能力。12月中央经济工作会议进一步强调构建全国高质量发展的新动力源，推进京津冀协同发展、长三角一体化发展、粤港澳大湾区建设，打造世界级创新平台和增长极。2020年，中央要求加快落实区域发展战略，在重点城市群和西部发展两方面“双管齐下”。一方面，有关部门陆续出台的支持区域发展的重要文件，包括2月央行、银保监会、证监会、外汇局、上海市政府发布的《关于进一步加快上海国际金融中心建设和金融支持长三角一体化发展的意见》以及5月央行、银保监会、证监会、外汇局发布的《关于金融支持粤港澳大湾区建设的意见》，都从进一步扩大金融开放、以金融支持重点城市群发展的角度，提出了诸多金融改革和对外开放政策，表明深化金融供给侧结构性改革和扩大金融业对外开放是我国长期坚持的政策导向，改革的步伐只会越来越快，开放的大门只会越开越大。另一方面，5月中共中央、国务院发布《关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》，被视作西部大开发的升级版和增强版，是今后一个时期指导西部12个省区市发展的纲领性文件。区域协调发展战略的落实，对决胜全面建成小康社会，全面激活区域发展动力具有重要意义。
另外，今年是“十四五”规划的编制之年，应依据上述重大文件精神和今年的政府工作部署，做好“十四五”规划编制工作，为开启第二个百年奋斗目标新征程擘画蓝图。
五、重点关注当前政府工作面临的两大平衡及两大风险
在疫情冲击以及境外市场环境复杂多变的影响下，当前我国经济发展面临前所未有的困难和挑战。国内消费至今尚未完全恢复，市场主体和财政收入减少、刚性支出增加，部分金融风险开始积聚，当前政府工作面临两大平衡及两大风险。一是财政收支平衡及债务风险，二是货币政策的平衡及金融风险积聚。
当前我国财政四大收支预算平衡压力大。在全国一般公共预算上，今年前4个月，全国一般公共预算收入6.2万亿元，同比下降14.5%；同期全国一般公共预算支出7.4万亿元，仅同比小幅下降2.7%，预计全年收支缺口将进一步扩大。今年在保证政府基本职能和重点领域财政投入的前提下，政府工作报告明确中央本级非急需非刚性支出压降50%以上，进一步压缩非刚性、非重点的一般性公共支出十分必要。在全国政府性基金预算上，今年受疫情冲击影响，卫生健康、防疫支出、新冠医疗费用、安保及民生兜底支出大幅上升，预计今年政府性基金预算收支缺口将扩大至4万亿元左右。在国有资本经营预算上，受消费锐减以及减租免息等政策影响，今年以来国有企业主要效益指标表现下降。财政部数据显示，一季度国有企业营业总收入12.3万亿元，同比下降11.7%。与此同时，国企面临诸多刚性支出，在带头帮扶中小企业、脱贫攻坚上都承担着重要任务。今年我国要继续加大国有资本划转充实社保资金，预计全年国有资本经营预算能延续小额盈余的情况。在全国社保基金预算上，从收入端看，为缓冲疫情对企业影响，今年国家推行中小微企业社保单位免缴、低收入人员社保自愿缓纳等一系列政策。人社部会同财政部、税务总局出台《关于阶段性减免企业社会保险费的通知》，对老、失业、工伤保险的三项社保的单位缴费明确了免、减、缓三项措施，预计减少三项社保企业缴费5000亿元以上。从支出端看，随着我国人口老龄化加速，退休工资支出、医疗费用支出快速增长，社保支付压力增大，预计今年全国社保基金预算将出现小额收支缺口。
要关注财政收支平衡下的债务风险防范。当前我国一方面要在最大限度上调动财力，支持经济复苏，平衡财政收支缺口；另一方面也要提防地方政府过度举债引发的债务风险。今年要加强地方债务风险防范，实行限额管理、推进信息公开、开展风险预警、实施风险分类、构建常态化监控机制，有效防范地方政府因过度举债引发的债务风险。
要平衡好灵活适度的货币政策与支持实体经济发展之间的关系。为加强金融机构的抗疫和支持实体经济恢复的作用，我国采取了更灵活适度的货币政策。国家鼓励银行大幅增加小微企业信贷支持，鼓励企业扩大债券融资，今年前4个月我国新增社融增速创新高，快速增长的融资规模尚未完全转变成对实体经济的投资，企业中长期贷款规模与企业存款规模之间的差距巨大（企业新增中长期融资6.3万亿，形成企业存款仅3.03万亿）。企业大规模融资背后的资金部分用于经营性现金流周转、刚性支出、债务置换，部分甚至流入金融市场进行套利。
要重点关注金融机构信贷扩张下的金融风险的防范。在外部市场剧烈波动以及企业经营尚未完全恢复的情况下，如何一方面做好大规模的融资支持，另一方面有效防止资金空转以及债务违约，防范金融风险积聚，这十分考验宏观调控能力和金融机构的风险管理能力。应对企业长短期不同的资金需求，要采取结构性政策调控，适度降低短期融资规模，逐步增强中长期融资支持；要强化对资金流向的监督，对不同类型的融资采取差异化的风险评估机制，减少资金在金融体系内不必要的空转，严格监控信贷支持资金违规进入股市、楼市，牢牢守住不发生系统性风险的底线。